2009年3月26日 星期四

生育率相關資料蒐集 / 謝易霆


調整綜合所得稅制度作為鼓勵生育政策之研究

黃智聰、何怡澄

摘要

本研究的主要目的,在於探討調整綜合所得稅制度對於鼓勵生育的影響。本文首先說明臺灣地區生育率的變化趨勢,指出生育率下跌所帶來的人口老化問題。其次介紹各國的生育政策,包括提供經濟支持、子女照護的協助等。瞭解世界主要國家為提高生育率所推行之各項政策,並研析各國所採所得稅減稅措施之作法及其成效。接著,分析臺灣目前鼓勵生育與撫育幼兒的相關政策,並且從臺灣綜所稅之稅源結構,探討如何調整綜所稅以達政府鼓勵生育之宣示政策,提出可行之建議方案。最後,利用財政部財稅資料中心之民國95年納稅義務人所得資料來進行分析,並且假設在現有生育行為不變的情況下,模擬分析若在政府調整綜所稅以鼓勵生育之相關方案下,對政府稅收之影響變化。希望能藉由資料的分析來估算,當政策實施所產生稅式支出對於財政的影響程度為何,以作為政府政策參考依據。本研究發現,減稅鼓勵生育之政策會帶來一定金額的稅收損失,也發現不在綜合所得稅申報系統當中的國民,將無法享受所得稅制度當中對生育的優惠項目。此項缺口,應可由福利制度、托育政策、教育政策、產假、陪產假及親職假與相關津貼、兒童津貼與家庭津貼、幼兒教育及照顧等支出面之鼓勵生育項目加以補足。最後,建議未來政府可以朝向以社福政策來提高大眾生育意願,這些措施大致分為三類:(1)減輕女性在工作與家務間的衝突,如彈性工時、產假與育嬰假等,用以增加家庭負擔子女養育的功能;(2)針對育有子女的家庭提供工具性協助教育功能,如托兒與育兒政策;(3)提供經濟支持減輕生育負擔,如生產給付、幼兒津貼與稅式優惠。

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生育率

文 / Rh

這幾天內政部的95年統計資料出爐了,新聞也因此又在炒作生育率下降的問題。而政論家和政客則會在媒體上借題發揮,指責政府施政措施太差導致人民不想生小孩。在台灣政經穩定,沒有明顯的開放移民政策影響下,出生率的高低就直接影響著未來幾十年人口的增減,甚至只要套上死亡率和人口數,我們可以粗略算出未來幾十年的人口數量。如果再套用生產力的公式,甚至可以計算出經濟成長的變化。由此可見,生育率的變化是對一個國家有很明顯的長期影響。但是,我們往往會被媒體的報導假像欺騙,誤導了觀察的重心。在這邊我想解釋一些生育率的基本資料並給予解釋。

第一個要先了解的是,什麼是生育率?在新聞媒體上我們看到的生育率指的是一般生育率。這是指在當年度中每千名育齡婦女的出生小孩數量。而台灣是把育齡婦女定在15-49歲的女生。由此,一般生育率就可以算出來:
一般生育率=一年內活產數/年中育齡婦女人數*1000

得到了每年的一般生育率,我們就可以畫出下面的生育率變化圖:



這是一張由民國40年到民國95年的一般生育率變化。這張圖表有一個製作不好的地方,就是在民國70年之前和70年之後的刻度變化,70年之前是5年一格而之後是一年一格,我用Keynote畫不出理想的變化,還請原諒。不過由這張圖表就可以得出一張很簡單的結論,就是生育率一直在下降。

不過有一個違背一般人認知的地方,就是許多人以為家庭計畫(1968年)實施之後生育率才開始下降。但是看這張圖表就知道事實並不然,早在偉大的先總統空一格蔣公喊著要增產報國反攻中國大陸的時候,台灣的生育率就已經在開始下降。版友也可以回想一下自己、父母親和祖父母時候的兄弟姐妹數量,就會發現出生率的下降是很早之前就發生的事。

針對這個現象,有學者提出一個很簡單的假說:出生率高的原因是因為要彌補死亡率過高,這樣才能維持人口數的平衡或增加。因此當死亡率很高時,夫妻就會拼命生小孩來維持一定數量的出生率。但是當死亡率下降時,要過一個世代的時間才會有出生率下降的現象。放到台灣來解釋的話,就是日治時代實行的衛生政策,在我們的祖父母輩慢慢降低死亡率,因此到了我們的父母親出生時(約略是戰後十年),我們的祖父母就會覺得不需要生那麼多小孩也可以有一定數量的小孩活下來,因此就會生比較少的小孩,而到了我們這一輩要出生時就又生得更少。


這個假說可以找到一個驗證的地方,就是原住民和漢人的出生率。原住民的死亡率遠比漢人要來的高,而出生率也是相對較高。這似乎可以解釋出生率下降的部份成因,但是它卻不能回答為什麼這十多年來死亡率已經沒多大改變但是出生率卻仍下降的現象。這時,便需要其他的統計資料來分析。


在討論過一般生育率後,接下來就要做更進一步的分析。人口學一個很有趣的地方,就是人口的組成會影響到許多統計數字的改變,舉例來說,一個80%都是老人的族群和一個80%都是年青人的族群,他們的死亡率一定不一樣。因此,在看完一般生育率的變化後,接下來要討論的就是,哪些婦女生的比較多呢?


最容易取得的基本資料,就是年齡。因此,以年齡別做的生育率分析,也是一個很重要的參考資料。下圖是從民國40年到95年的年齡別生育率:

由這張圖表可以看到一個很簡單的事實,就是不管哪個年齡層的生育率在這50年的時間都在下降中。而生育率最高的年齡,一直都維持在25-29歲這個年齡層。而生育率也主要是在20-34歲這15年的時間。

不過,如果再細看一下這張圖表,會發現一個很有趣的現象,就是30-34歲這個年齡層,在民國80-95年這15年間,不但沒有減少,反而些微的增加,在95年時甚至和25-29歲這個年齡層的生育率差不多。這種現象有一個解釋的理由,就是大學增設的政策造成的影響。因為增設大學政策,造成許多在18-20歲間畢業的高中專科生原本畢業後就可以投入職場反而變成繼續升學,而多2-4年的就學時間就必須多花更多的錢去就讀,並且在畢業後得還清貸款或是存錢結婚,這些都會使結婚和生育年齡往後延,而造成25-29歲生育率下跌,而30-34歲生育率不變甚至些許上升的現象。

要輔助這樣的論點,還有另一項資料,就是按學歷別的生育率,這可以由下圖所知:

這張圖表也顯示,教育程度越高,生育率會越低。會有這現象,可以從生理和社會階級層面來看。醫學上生育的最佳年齡是到35歲為止,大於35歲不僅懷孕的機率會降低,生出畸型兒等的比例也會爆增。而大學畢業比起高中職慢了4年,也比專科慢2年,且一般大學生也不會在畢業後馬上結婚生子,這些生理的限制都導致了大學畢業生的生育時間被限至在25-34歲之間。另一方面,能念到大學,家庭背景通常不錯(ps1),畢業後也會從事中產階級或資產階級的工作,而這兩個階級對於下一代的教育很注重,會集中較多的資源養較少的小孩。這些原因都可以解釋近年來生育率下降的原因。而且,如果上述的解釋方式是合理的話,也可以預測未來10年生育率可能會有些許反彈,這是因為進入大學的人數已經到達一個上限,不會再有更多婦女因為進入大學而減少生育率,同時10年前因擴增大學政策入學的婦女也已進入職場後結婚生子,而造成生育率反彈。這時可以預測未來10年年齡別生育率在30-34歲增加而25-29則維持不變或是下降,但是教育程度的生育率則維持不變。


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生育率下降有什麼問題?!

駱明慶 - 台大經濟系助理教授

這幾個禮拜以來,由於內政部公佈今年一至九月的生育數只有十八萬人,以及學者提出的「單身稅」或「不生育稅」,引起媒體和學界的關注與討論,其中有幾個問題值得進一步釐清。

首先,今年的生育率有沒有特別低?或者低多少?我國去年的生育數是26萬人,今年全年預估大約會有24萬,減少2萬人,減幅當然是不算小。但是,這減少的2萬人有相當大的一部分是由於兩年來景氣惡劣,未來的不確定感增加所致。生育數減少是長期的趨勢,但是未來並不會以與今年相同的減幅下降。

其次,再往前看,1997至1998年間,生育數由32.6萬驟減至27.1萬,減幅更大。這是否與1996-97年間,兩岸關係的緊張有關,是個有趣的問題。之後,2000年的千禧龍年,生育數又增加至30.5萬。所以,我們可以說,每年生育數應在26-27萬之間,但會隨景氣波動作調整,特別是類似這兩年的嚴重衰退,但是生育率不會「無量下跌」,那些因景氣不好而延緩出現的生命,以後還是會出生。

再者,當大家開始思考為什麼許多人不生小孩的時候,最常被提到的理由,是便宜或者免費托育機構的不存在,認為政府應該負起責任,普設公立的托兒所與幼稚園。這個猜測是個實證問題,值得深入研究。不過,如果依婦女教育程度來觀察生育率的變化,真正最可能沒錢托兒的低收入(教育程度)家庭,反而是生育率下降最少的。最負擔的起託兒費用的頂克族,生育率的下降反而最多。這不是與前述猜測有點矛盾嗎?高教育程度者的少子化,其實主要還是因為婦女機會成本的提高(包括所得的提高和職業生涯的追求),造成晚婚甚至不婚以及理想生育數的下降。

然而,生育率下降和老年生活不保的關係又是一個什麼樣的推論呢?其實,這是以西方福利國家的角度看問題,福利國家中政府介入家庭的代間資源移轉,以年輕人的稅收來撫養老年人,因此都會去計算所謂的扶養比,即以每個老人可被幾個年輕人撫養來計算。如果老人的扶養是在家庭內,依靠老人自己的儲蓄和自己子女的幫助,計算撫養比的下降,意義就沒有那麼重大。當老年生活和自己的子女數有關時,人們的生育行為就會加入「養兒防老」的考量,老人年金的引入,其實正好排除了這層誘因,反正是別人的小孩要繳稅來養我,為什麼要自己生呢?由這個角度看,我們還要引入國民年金的制度嗎?

當然,現在的父母應當早已明瞭,子女除了帶來成長過程的喜悅和薪傳下一代的目的之外,鐵定是個賠錢貨,完全依靠子女供養的可能性不大,必須為自己的老年生活未雨綢繆,不生小孩者更要為退休後的生活努力儲蓄了。總之,生育數下降是個長期趨勢,但是也不會直線減少,到了某個低點,父母們會開始了解,稀少的下一代正好可以享用較多的社會資源。只要不要效法各國引入大規模的國民年金制度,少子化之後的財政問題也不必然那麼嚴重。所有零星的生育補貼,對促進生育都起不了大作用。如果真要增加年輕人口,不如認真思考較開放的移民政策吧!

事實上,生育率降低對海島國家的台灣而言,影響很大。台灣沒有豐沛的天然資源,主要競爭力來自優勢人力資源,而這也是當年帶動台灣經濟起飛的重要力量。然而,這些年來的情況已經大大改變。
相較過去,近十年來的生育率就像溜滑梯般往下降。原因之一是因為結婚的人變少,而低結婚率與高離婚率對提昇生育率更是大大不利。另一個原因則是現代人都對未來想太多,但又不夠樂觀。往往還沒生育,就先思考以後要怎麼養、如何教、會不會養不起..一旦評估未來環境可能不如期待中美好,就寧願不生孩子。  

根據報紙調查,八成四民眾認為未來最令人擔憂的現象就是社會貧富差距日益擴大;六成三民眾則認為是教育文化條件不佳。雜誌調查亦發現,六成五民眾擔心未來三年的生活品質比現在差;四成九民眾擔心下一代收入不如自己。在我看來,這是個不得了的數字,幾乎等於有二分之一的人,對下一代的未來抱持悲觀想法。


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總生育率下降的表象與實
2004/7/3

駱明慶 - 台大經濟系副教授

長期來看,台灣婦女的生育率,確實是持續下降中。20年前,我國新生兒的數目為38萬3千人,其後新生兒數目持續下降,2003年的出生數降至22萬7千人。另一個最近常被用來描述生育狀況並做跨國比較,但是沒有被完整瞭解的指標是「總生育率」。20年前,我國的總生育率為2.2人,10年前降至1.8人,2003年更降到1.2人,大約是全世界倒數第四。不少評論便以為我國婦女一生只生1.2人,並以此議論「少子化」對「人口老化」的影響,甚至認為未來可能會因勞動力不足而阻礙經濟成長。

但是,「總生育率」所衡量的是什麼?總生育率1.2真的表示婦女終其一生平均只會生1.2個小孩嗎?「總生育率」指是衡量生育狀況指標之一,它假設某一年度所有15-49歲育齡婦女的生育情況,可以代表所有婦女的生育史,並以此計算一生的預期生育數。但是,所代表的是誰或是哪一個世代的婦女,其實並不清楚的。

由婦女完整生育歷史的角度來看,即使一生的總生育數不變,如果婦女由於晚婚而將生育時間延後,現在衡量到的「總生育率」就會下降,而這正是近年來我國總生育率下降的主要原因。1993年25-29歲女性有偶的比例62.3%,2003年已經降為41.4%,減少了20.9%。婦女有偶比例的快速下降,則是10幾年來我國大學教育機會擴張的結果。1993年25-29歲的婦女,教育程度為大學以上的比例為10.8%,10年之後,同年齡婦女大學以上教育程度的比例已經大幅增加至23.8%。

因此,總生育率並無法真正描述婦女的生育情況。不過,我們仍然可以由歷年各年齡組的生育率,來追溯不同世代婦女完整的生育數。舉例來說,雖然各世代婦女的總生育數逐漸減少,到了1963-67年出生的世代,其40歲以前的生育總數仍然還有2人。即使是受到教育機會擴張影響,就學機會大增的1968-72年出生,生育歷史尚未完成的婦女,其35歲以前的平均生育數也還有1.6人,也比以2003年總生育率1.2人所描繪的生育數高出許多。

至於其他更年輕的世代,主計處「婦女婚育與就業調查」的資料也顯示,各世代婦女心目中的「理想子女數」雖然逐漸減少,但是即使到了1973-77的出生世代,其理想子女數仍有2人,而1978-82的出生世代,理想子女數有還有1.9人。換言之,對年輕世代的婦女而言,雖然他們因就學就業機會的增加導致晚婚,而晚婚現象也確實造成總生育率的極端下降,他們的理想子女數仍然有2個左右。

總的來說,由年輕世代女性教育程度的持續提高,以及高教育程度女性有偶比例下降的趨勢看來,未來幾年我國20-29歲婦女的有偶比例應該還會持續下降。這部分的變化會導致總生育率還會繼續往下探底。但是,當晚婚的世代逐漸步入30-39歲的階段,並進入婚姻生活時,她們20幾歲時所延緩的生育數,應該會在未來的生育統計中顯現出來,到時候總生育率就會停止下降,甚至增加。


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生幾個孩子?

葉高華 - 地圖會說話

猶記得 1980 年代末期,當我還在唸小學的時候,經常可以聽到節育的宣導。像是,「一個孩子不嫌少,兩個孩子恰恰好」,至今我還能琅琅上口呢。曾幾何時,現在政府憂心的不再是「人口爆炸」,反而是「亡國滅種」了。

總生育率 (Total Fertility) 是衡量生育行為的重要指標,其定義為育齡婦女各年齡層生育率之加總。在假設婦女生育步調恆定的情況下,總生育率可詮釋為:平均一個婦女終其一生將生育多少子女。此種詮釋擁有迷人的直觀特性,因而獲得廣泛的採用。問題是,婦女的生育年齡不斷延遲,這樣的詮釋將低估實際生育數。事實上,生育數減少、延遲生育,皆會使生育率下降。前者稱為總量效應 (quantum effect),後者稱為步調效應 (tempo effect)。2005 年臺灣剩下 9 個山地鄉的總生育率高於 2.0,這不見得能預期只有這 9 個山地鄉的女性,平均將會生兩個孩子以上。




都市化、工業化、女性教育程度、嬰幼兒死亡率,是傳統人口研究最常用來解釋生育率差異的概念。而過去在臺灣的實證研究,也發現族群對生育率有顯著影響。近年來,女性就業的情況愈來愈普遍,以及新進的外籍新娘開始生兒育女,都成為可能影響生育率的人口社經因素。不過,經常看這個部落格的人大概也猜得出來,我更關心的議題是什麼。老狗變不出新把戲,我強調的是「模仿」對生育行為的影響。當人們決定生幾個孩子、何時生孩子時,不會只考慮自己的社經條件而已。他們還會去參考周遭有類似情況的人們,看看別人生了幾個孩子、何時生孩子。因此,一旦某群人開始減少生育或延遲生育,與這群人接觸的人們便會得到減少生育或延遲生育的訊息,仿而效之。後者一旦跟進,又會回饋訊息給前者,強化前者減少生育或延遲生育的決定。不斷回饋的結果,使得生育率的變化往往超乎人口社經因素的預期。由於人群接觸機會總是與地理空間的鄰近性有關,因此一個地區的生育率,可影響其鄰近地區的生育率,形成擴散。

例如 2001 年某鄉鎮的總生育率,一方面受 2000 年人口社經因素的影響 (為什麼是前一年?生育總得懷胎十月嘛!);另一方面,也受其鄰近鄉鎮過去總生育率的影響。所謂「過去」,我們姑且定義為過去五年。寫成迴歸式,就成為下面的樣子:
2001年某地總生育率 = α + β*2000年某地人口社經因素 + ρ*1996~2000年鄰近地區平均總生育率 + ε

如同預期,非農工作人口比例愈高的鄉鎮 (反映「都市化」與「工業化」的程度),總生育率愈低;女性受高等教育比例愈高的鄉鎮,總生育率愈低;相較於鶴佬人,客家人、原住民愈多的鄉鎮生育率愈高,外省人愈多的鄉鎮生育率愈低;越南籍、印尼籍佔女性配偶比例愈高的鄉鎮,生育率愈高。

出乎意料的是,嬰兒死亡率與總生育率的關係不顯著,這與二十年前的研究不同。可能的原因是,當前嬰兒死亡率已降至極低的水準,對生育行為的影響程度有限。此外,女性就業比例與總生育率的關係,也不明顯。

迴歸式中的 ρ 為 0.2,並達到統計顯著水準。這意味著,若鄰近鄉鎮過去五年的平均總生育率降低 1,則觀察鄉鎮的總生育率額外降低 0.2。假設婦女的生育步調從此之後恆定不變 (當然是不可能的),那麼就可以詮釋為:若鄰近鄉鎮的人平均少生 1 個孩子,則觀察鄉鎮的人就會額外少生 0.2 個孩子。


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從總生育率趨勢看人口結構變化 - 新聞稿 98年2月24日

行政院經濟建設委員會人力規劃處

一、97年總生育率再創新低

97年台灣總生育率(婦女平均生育子女數)經換算估計為1.07人,較96年1.10人略低。97年1至12月嬰兒出生數為198,733人,年粗出生率(全年出生嬰兒數占總人口千分比)為8.64‰,較上年8.93‰ 減少0.29個千分點;死亡數為143,624人,年粗死亡率為6.25‰,較上年6.16‰增加0.09個千分點。全年人口自然增加數為55,109人,年人口自然增加率為2.39‰,較上年2.76‰ 減少0.37個千分點,在出生率低、死亡率高情況下,人口自然增加率又創歷年新低。
少子化不僅關係著經濟及社會保障問題,也攸關維持國家及社會的基礎人口,依經建會對未來人口中推計資料,台灣人口總成長率將由98年3.6 ‰,逐年下降至115年的0.1 ‰以後將轉為負成長,總人口數在未來一段時期內仍將持續增長,估計總人口數將由98年23.1百萬人,增至115年至23.9百萬人高峰後開始減少,人口很可能將由自然增加轉為自然減少,而逐漸邁入人口減少的時代。未來少子化現象如繼續下降,則人口開始負成長時間會更早,高齡化現象將更嚴峻,對未來我國人口結構的影響也將更趨嚴重。


二、長期維持穩定生育水準可使人口結構趨於理想

有關少子化的社會趨勢,最客觀的衡量指標為婦女總生育率(指15-49歲生育期間各年齡組別婦女生育率的總計,即平均每位婦女一生中所生育之子女數),由圖一觀察,台灣自73年起,平均每位婦女生育數即少於2.1人。以25年為一個世代,98年已出現未來人口將會衰退的警訊,自此每一世代出生人數比上一世代少。如果近年低生育的情況持續下去,未來將更加速人口金字塔一代比一代往內縮的現象。要長期使人口數量及比例維持相對的穩定狀態,總生育率必須長期維持穩定,才能使國家長期穩定於理想人口結構,也就是人口學上的世代更替生育水準(如圖二之穩定生育之理想人口結構)。


三、人口金字塔圖形的「山」與「谷」變化之意涵

由圖二98年人口金字塔變化的彎曲圖形,即可說明過去生育數迅速變化的情況。由過去出生數短期增加及減少年份,造成年齡層人口分布及性別結構的「山」與「谷」觀之,戰後第一次嬰兒潮世代,造成目前58歲左右人口第一次膨漲彎曲的圖形,65年龍年前後出生的第二次嬰兒潮世代,又造成目前33歲左右人口第二次膨漲彎曲圖形。98年人口金字塔中15-64歲工作單一年齡,以33歲41.5萬人最多(65年龍年出生),64歲最少(34年嬰兒潮前出生)。觀察目前45歲至64歲的中高齡人口將逐年陸續邁入65歲的人口數,在未來20年內,將逐歲由13.3萬人增至38.3萬人。未來在我國人口結構趨於高齡化的同時,台灣近年出生數急遽下降的「谷」,將帶來日後人口高齡化的「山」快速攀升。
以目前的人口金字塔「中間大、兩頭小」青壯人口較多的燈籠型態,勞動力人口結構仍屬供給充足,社會負擔也相對較輕。為因應未來少子化所帶來勞動力不足與勞動力高齡化的現象,應持續關注婦女實際需求,解決女性照顧家庭與工作的兩難問題、提供兼顧育兒與就業的友善環境、分擔父母養兒育女的經濟成本及照顧責任等鼓勵生育的對策,讓願意生育子女的民眾能安心生育及就業;亦應投注大量資源在人力素質的提高等對策,以質的提升來彌補量的減少,來解決勞動力市場及世代間負擔的衝擊問題。

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